Empleo público municipal. Ley 14.656. La demorada vigencia del régimen supletorio. Cuarto acto. No se apure, que la novela continúa. Por Miguel H. E. Oroz. Columna de opinión. (en exclusiva para este blog). La Plata 12/07/2016.

1.En camino de descifrar las intenciones y finalidades de este sorprendente cuadro normativo y del enmarañado e intrincado camino elegido para dilatar una vez más la plena y efectiva vigencia del régimen del empleo público municipal, en fecha 11/07/2016, se publicó en el cuerpo central del Boletín Oficial provincial, el Decreto 784/16, que según se desprende de su contenido, aprueba la reglamentación de la ley 14.656, que como Anexo Único forma parte integrante del mismo.
2.Si bien contiene numerosas inconstitucionalidades, que se advierten a simple vista, y que van desde el exceso reglamentario hasta el desconocimiento sobre la imposibilidad de desarrollar aspectos sustanciales de una materia de resorte exclusivo del Constituyente y el legislador –únicos autorizados a delimitar contenidos propios de la autonomía municipal-, por el momento, abordaremos solamente el ítem relativo a la vigencia temporal del régimen supletorio.
3.En tal sentido, en la reglamentación del art. 65, con una redacción un tanto alambicada y con la utilización de un lenguaje técnico jurídico impropio para esta clase de menesteres, se dispuso una nueva prórroga por un plazo de noventa (90) días hábiles, de la vigencia plena de la ley 14.656, aunque limitándola únicamente para aquellos municipios que sin contar todavía con un Convenio Colectivo de trabajo y/o la Ordenanza respectiva que regule las relaciones de empleo con sus trabajadores, “se encuentre en curso el proceso de negociación colectiva” o en su defecto exista por parte del Departamento Ejecutivo una “convocatoria a negociar el convenio colectivo correspondiente y la designación de sus paritarios” siempre y cuandose anoticie de tal circunstancia y dentro de un plazo, al Ministerio del Trabajo de la Provincia de Buenos Aires. Sin embargo, para la aplicación de ambos supuestos, el municipio debe o debió –esto no queda claro- dar oportuna respuesta a la información requerida por la citada cartera ministerial.
4.Descripta brevemente la novedad, advertimos la presencia de dos temas centrales:a) La arrogación indebida por parte del Poder Ejecutivo de atribuciones exclusivas del legislador, lo que configura un manifiesto desconocimiento de expresas disposiciones constitucionales (arts. 3, 45, 57 de la CPBA) que fulmina de nulidad absoluta y de pleno derecho dicha expresión formal; b) El inevitable restablecimiento de la vigencia efectiva e in totum de la ley 14.656, plenamente aplicable y exigible a más de 120 municipios que hasta la fecha no hicieron uso de sus competencias para regular el empleo público sea a través deOrdenanzas como de la suscripción de los respectivos Convenios Colectivos.
5.Solo una ley o norma de superior jerarquía normativa, puede dejar sin efecto la segunda parte del art. 69 de la ley 14.807, en ningún supuesto un Decreto, ni aun cuando así lo haya previsto el legislador. En el ámbito bonaerense, está proscripta constitucionalmente la posibilidad de que el Poder Ejecutivo emita disposiciones de carácter legislativo. Los denominados decretos de necesidad y urgencia como los delegados, resultan improcedentes. Claro que no ignoramos de la existencia de numerosos actos de esta naturaleza emitidos por distintas administraciones, pero esto es insuficiente para derogar o eliminar la regla que terminantemente los prohíbe.
6.Y si bien es cierto que como derivación de lo afirmado, nadie está en condiciones de sostener seriamente la validez del decreto 784/16, daremos algunas razones adicionales –destinada a aquellos que intenten defender la legalidad de la medida-, que demuestran sus numerosas inconsistencias. Empezando por la motivación, y reiterando conceptos vertidos en la columna anterior publicada en este mismo espacio,a la mal llamada convalidación prevista en la primera parte del art. 69 de la ley 14.807, ninguna virtualidad jurídica puede adjudicársele, y de manera algunaes un fundamento suficiente para el ejercicio de la facultad reglamentaria, al menos en las condiciones aquí ensayadas.
7.En primer término porque los arts. 1 a 4 del Decreto 26/2015 B, refieren a órdenes e instrucciones internas impartidas por el Jefe de la administración a sus órganos subordinados,que si bien son ajenos al ámbito del art. 144 inciso 2 de la CPBA –facultad que allí se señala estar ejerciendo-, son propios de la competencia del Poder Ejecutivo. Los arts. 6 y 7 son de forma. Es decir, una pretendida subsanaciónlegislativa inexistente a nivel constitucional y en todo caso, absolutamente innecesaria. El Ejecutivo no requiere de la anuencia del legislador para hacer aquello que forma parte de un ámbito privativo. Tampoco es viable sostener que tal expresión del legislador pudo significarpor anticipado –como ahora sutilmente se está insinuando- una habilitación para desagregar aquellos contenidos de la ley 14.656 cuya ejecución no está diferida al poder administrador provincial. En rigor, dicho marco normativo de base legal, en sus aspectos sustanciales y adjetivos, opera como una limitación al poder autonómico de los municipios, que solo pudo válidamente ser fijado por la ley–como aconteció- o la Constitución, sin excepciones.
8.En segundo lugar, se reedita la problemática relativa a cuando se cumplen los 180 días incluidos en el art. 69 segunda parte de la ley 14.807 –norma que no logró saldar similar discusión en torno a los arts. 64 y 65 de la ley 14.656-, principalmente por la particular posición que al respecto sostiene la Asesoría General de Gobierno, que a su entender, el inicio del conteo debe ubicarse en el día 01/01/2016 y no el día 14/01/2016, tal como nosotros hemos sostenido con anterioridad(1), y que además es el criterio que también exteriorizó la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires a finales del pasado mes de mayo(2). Pero a estarse por el curso de acción impreso en la actualidad por el Poder Ejecutivo, quien decidió recién publicar el 11/07/2016 la normativa bajo análisis, parece haber virado en su conclusión inicial, y estar convencido que el plazo expiraba el día 12/07/2016 y no el 28/06/2016 como sostuvo inicialmente el órgano de asesoramiento jurídico citado.
9.Pero más allá de muestra opinión y lo sostenido por la Suprema Corte, no puede negarse que esta solución se impone, porque es la única forma de entender que alguna operatividad quiso darse al decreto 784/16–independientemente de su sabida inconstitucionalidad-, porque de lo contrario, la citada normativa para uno de los supuestos –considerado el más importante, porque es la situación en la que se encuentran la mayoría de los municipios-, murió antes de nacer. Repárese que, en un error a esta altura injustificable, se supedita la no vigencia del régimen supletorio de la ley 14.656 a que “el Departamento Ejecutivo Municipal comunique a la Autoridad de Aplicación dentro del plazo de diez (10) días hábiles de promulgado el presente Decreto, la convocatoria a negociar el convenio colectivo correspondiente y la designación de sus paritarios”.
10.En el régimen constitucional bonaerense, los reglamentos cuentan con una fecha de emisión, una de publicación y otra de vigencia. En ningún caso, tienen una fecha de promulgación, por la sencilla razón, que ello está destinado únicamente para las leyes (arts. 108 y 111 de la CPBA). Por otra parte, este es el temperamento de la normativa complementaria aplicable en esta materia (art. 125 del decreto ley 7647/70). Dicho esto, y tratando de salvar el inconveniente señalado, que no se agota en una mera cuestión semántica, pues la opción que se elija, tiene importantes consecuencias, deviene imprescindibledesentrañar el sentido de la expresión “promulgado”, donde no es lo mismo entenderlo como “emitido” o en su caso, como “publicado”.
11.Ni bien se avanza en el análisis de la primera de las hipótesis,los problemas que se encuentran son insolubles. El decreto está fechado el 23/06/2016 y recién publicado el 11/07/2016. El plazo de los 10 días hábiles –entendemos que son administrativos provinciales, aunque la norma no lo aclara-, venció el 07/07/2016 con la posibilidad de utilizar el plazo de gracia de las cuatro primeras horas del día 11/07/2016.
12.No luce congruente exigir el contenido de una norma que a esa fecha no estaba vigente –lo que recién aconteció el 12/07/2016, día siguiente al de su publicación conf. art. 125 del decreto ley 7647/70- y sobre la cual razonablemente nadie pudo tomar conocimiento y materialmente cumplir con las obligaciones allí impuestas.
13.Por estas razones, y aunque contraría la letra expresa del decreto, luce más sensata la segunda alternativa, es decir que en realidad se confundió promulgación con publicación. Pero para no diferir un punto tan importante, a la tarea de interpretación, donde siempre aparecen múltiples lecturas, debería corregirse el error o en su caso emitir una norma aclaratoria, si se insistiera con sostener la situación crítica descripta.
14.Cuando aún no estaba en claro para las propias autoridades provinciales, en qué momento se cumplen los 180 días para la entrada en vigencia de la Sección III de la ley 14.656, pues las opiniones son divergentes y las respuestas desde el punto de vista jurídico contradictorias y carentes de la puridad y solvencia técnica que cuestiones de esta naturaleza requieren, se suma una nueva medida que increíblemente insiste en agravar y repetir los numerosos e inexcusables errores del pasado reciente. ♦
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Notas:
1) Remitimos a la columna de opinión fechada el 14/02/2016 y publicada en este sitio el 15/02/2016.
2) SCBA, causa I-74.048, del 24/05/2016, “Asociación de Trabajadores del Estado (A.T.E.) c/ Provincia de Buenos Aires s/ Inconstitucionalidad art. 69 Presupuesto Provincial”.